百万亿国有资产怎么管? （热点聚焦•国有资产三问①）

政府的归政府，市场的归市场

《人民日报》（ 2015年11月30日 17 版）

国有资产为国家所有，是全民共享的财富，也是社会热议的焦点。目前，全国国有资产总量逾百万亿，这么大的规模，需要一个什么样的体制机制才能管好，备受关注。近期，国务院发布《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》，国办出台《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》，标志着国有资产管理改革迈向更深层次。

　　政府与国有企业存在天然的紧密联系，如何把握好两者关系的“度”，使政府的监管不越位、不缺位、不错位？国有资产不是什么赚钱就投什么，更不是想怎么投就怎么投。国有资产怎样优化投资布局，更好地服务国家战略，更多地考虑民生诉求？国有资产取得的收益，百姓从中可以得到多少实惠和保障？从本期开始，我们推出“国有资产三问”系列报道，聚焦国有资产监督管理、投资运营、收益使用等热点问题，提出有针对性的建议和举措，希望大家参与讨论，共同推进改革。

　　——编 者

　　国有资产的“家底”有多厚？据财政部最新“盘点”的数据，截至今年三季度末，不包括国有金融类企业，我国中央企业和地方国有及国有控股企业资产总额已超过117万亿元。

　　国有资产高达百万亿元以上，真可谓“家大业大”。这么大的一块家业该怎么管？能不能管好？

　　监管存在越位缺位错位

　　企业的“生老病死”，政府不能大包大揽；监管存在“死角”“盲区”，导致“链条式”“团伙式”腐败

　　11月12日，工信部发布通报，对吉林通田汽车有限公司等14家车企暂停车辆生产资质，并启动“退市”机制。这些企业因不能维持正常生产经营，连续两年销量为零或极少，被业内称为“僵尸车企”。

　　据中国汽车工业协会的统计，目前市场上90%的汽车生产主要集中在前10家汽车企业。但我国各类车企有上千家之多，其中相当一部分是有国企背景的“僵尸车企”。虽然中国已经连续数年成为汽车第一产销大国，但还是大而不强，汽车整车的生产企业数量偏多、规模偏小。

　　“僵尸企业”不仅汽车行业有，在股市里也能常常看得到。每到年末，为了避免退市的厄运，一些管理不善、连续亏损的上市公司上演“保壳大战”。危急时刻，总有地方政府“慷慨解囊”，通过财政补贴帮助这些上市公司躲过一劫。

　　“很多‘僵尸企业’基本上是有名无实，已经没有正常的经营活动。之所以能够‘僵’而不死，背后往往有地方政府的支撑。”财政部财科所所长刘尚希认为，一些国企无效低效资产靠政府“输血”来维持，耗费了国家大量资金，国有资本配置和运行效率大大降低。企业的“生老病死”被政府大包大揽、干预过多，导致市场机制失灵，拖了经济结构调整和产业转型升级的后腿。

　　一方面，是政府对国企管得过多过细，阻碍了市场机制的发挥；另一方面，国有资产监督机制不健全，导致国有资产流失、贪污腐败问题突出。一些国企高管采取委托代理、合作经营等方式，通过子女、亲属或其他关系人进行关联交易，大搞利益输送。一些国企监管缺失，存在“链条式”“团伙式”腐败，违反财经纪律案件频发。

　　中国企业研究院首席研究员李锦认为，国企腐败的深层原因，是体制上亦官亦商、政企不分的“二元结构”。国有资产监管要通过改革来实现专业性、系统性、完整性，从源头上根除滋生腐败的灰色地带，斩断利益输送的链条。

　　从“管资产”到“管资本”为主

　　以改组组建国有资本投资、运营公司为主要“抓手”，在政府与国企之间形成“隔离带”，改变“一竿子插到底”的穿透式管理。另外，加大淘汰“僵尸企业”的力度

　　“国有企业存在的一些弊病，实际上就是管理体制的问题。国资管理体制改革不是修修补补，而是系统性重构，从‘管资产’转向以‘管资本’为主。”刘尚希认为，应当尊重市场经济规律，使政府归位所有者管理角色，真正确立国有企业的市场主体地位。

　　刘尚希解释说，过去，政府部门对国有企业呵护多，但管得也多，企业的事企业做不了主，一些具体经营事项仍需要请示和审批。“管资本”则是以产权为基础，以资本为纽带，在纵向上实现国有资本所有权、股权和经营权“三分离”，在横向上实现政企、政资、资企“三分开”。通过改革实现分权制衡，在国有企业活力和国资监管之间找到平衡点。

　　以管资本为主，其运作模式和主要“抓手”是改组组建国有资本投资、运营公司。这两类公司作为国有资本市场化运作的专业化平台，在国有资产监管机构依法授权下，对国有资本自主开展运作。国有资本投资、运营公司的自主经营权将得到充分保障，真正形成政府和市场之间的“界面”和“隔离带”。国有资产监管将改变“一竿子插到底”的穿透式管理，规避政府对市场的直接干预。国有资产监管机构作为政府直属特设机构，今后将专司国有资产监管，不再行使政府公共管理职能，不干预企业自主经营权。

　　“改组组建国有资本投资、运营公司，就好比在政府和企业之间切了一刀，划清了权限：今后国资监管机构以监为主，两类公司以管为主，企业本身经营为主。各归其位才能该放的放开，该管的管好。”李锦表示。

　　今年9月，中办印发了《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》，明确提出适应国有资本授权经营体制改革需要，上级党组织及其组织部门、国有资产监管机构党委，要加强对国有资本投资、运营公司领导人员的管理。“坚持党管干部原则与现代企业制度之间不是对立的关系，关键是要有机结合，形成我国国有企业的独特优势。”刘尚希认为。

　　很多人关心，投资、运营公司“长”什么样？中央汇金投资公司的运作模式，提供了其中一种“版本”。中央汇金根据国务院授权，对几大银行等中央金融企业进行股权投资，管的是国有资本，分享企业的经营收益，但并不参与具体经营。总体来看，投资、运营公司是按照市场化方式运营，并在足够的空间和领域调整优化国有资本，积极参与国际竞争，必须具备一定资本规模，同时户数也不宜过多。

　　李锦认为，当前改革难点在于清退一些产能过剩、生产方式落后、创新能力不足、亏损严重的国有企业和“僵尸企业”等，必须加大淘汰“僵尸企业”的力度。“新的管理体制下，通过投资运营公司推动国有资本流动，以退出、重组、创立等方式，优化国有资本布局结构，引导国有资本更多向核心领域和关键行业转移。”

　　扎牢制度的“笼子”

　　管好存量、用好增量，实现监督全覆盖，防止国有资产流失，形成合力服务国计民生

　　对于国有资本运作，不少人还是感到挺陌生，似乎离自己很远。实际上，越来越多的国有资本通过专业化投资，以更“接地气”的方式进入百姓生活。

　　今年“十一”期间，一部国产电影《夏洛特烦恼》全国上映，票房成绩不俗。尽管影片的主创团队“开心麻花”早已出名，却很少人知道“开心麻花”的股东中，就有中央财政资金的身影。中国文化产业投资基金持有“开心麻花”13.8%股权，而这一基金则是由财政部、中银国际控股有限公司、中国国际电视总公司和深圳国际文化产业博览交易会有限公司共同发起成立，首期募集60亿元，其中财政部出资5亿元。

　　不仅是文化产业，政府投资方式在各个领域都有创新。像投资公共服务产品PPP模式、以股权投资方式的各类产业基金等不断涌现。那么，投资、运营公司作为国有资本市场化运作的专业化平台，与PPP模式以及“国字号”投资基金是怎样的关系？

　　“投资、运营公司运作的是已经形成国有资产的国有资本，而PPP模式和‘国字号’基金运作的则是财政资金的新增投资。”刘尚希指出，两者之间是存量与增量的关系，也是并行的关系，并不是说有了投资、运营公司，就不再需要PPP和“国字号”基金了。

　　中国农业产业发展基金也是一家“国字号”基金，董事长吴文军认为，投资、运营公司的重点是确保国有资本保值增值；而PPP和基金还有带动社会资本的作用。这两年，中国农业产业发展基金已投资15家企业，支持农业产业龙头企业发展，27亿元资金带动社会资本400多亿元。

　　“国有资本既有资本属性，也有公共属性，是全体人民的共同财富。保障国有资产安全、防止国有资产流失，在推进国有资产管理体制改革的同时，还需要进一步扎牢制度的笼子。”刘尚希认为，要实现国有资产监督全覆盖，加强对国有企业权力集中、资金密集、资源富集、资产聚集等重点部门、重点岗位和重点决策环节的监督，切实维护国有资产安全。特别是要实现国有资本经营预算全覆盖，依托国有资本经营预算，实现经营性国有资产的集中统一监管。

　　“国资经营预算制度试行至今，实际上只是一个国有资本经营收益的预算，国有资本宏观布局、结构调整、进入退出等内容没有反映，应当说是名不副实。”刘尚希认为，国有资本经营预算不应只是反映资本收益，而且还要体现资本运行过程，而非单纯的收益预算。同时，预算要公开透明，主动接受社会监督，国有资本投了哪些领域，取得了多少收益，这些收益用到了什么地方，都要清清楚楚、有账可查，从整体上、宏观上实现国有资本经营的共享式发展，让国有资本收益为全民共享。